2018年10月16日 星期二

人工島 點解要填


2018年施政報告出爐,焦點落在「明日大嶼」計劃上。特首說要落實在大嶼山東部用30年造一個1700公頃的人工島,七成住宅樓面作公營房屋。以下會分析這樣倉促宣布的效果和背後可能的原因、香港是否需要這個人工島,以及如何衡量是否值得做。
「明日大嶼」玩死土供組
看公眾反應,「明日大嶼」沒有得到很多支持。除了因為劉德華的出現,令公眾出現意想不到的反彈外,林鄭月娥在政策推銷上不能自圓其說。
第一,她未有好好解釋突然宣布要填1700公頃東大嶼的理念,連數字也不太清晰。4000億至5000億元只是極粗略的估計,大多是抄團結香港基金的研究。早前《香港2030+》計劃中建議的中部水域人工島面積及土地諮詢文件寫的東大嶼都會是1000公頃。被問及為什麼要增加至1700公頃,林鄭只說數字是別人給的,問了幾問,答不出所以然來。
第二,公布的時機非常不合時。明明土地諮詢做了半年,土地小組早就聲明要大約12月才能繳交完整報告,林鄭要小組在施政報告前交中期報告配合。填海是10年以上計的事,多等3個月,待土地諮詢結果推出後才宣布,不會有太大分別。
况且工程需時預計太樂觀,2025年中開始填海,估計2032年可以入住(舊「玫瑰園」光是填海部分就要4.5年)。科技進步的可能性是有的,但近年香港工程質素下降、官僚監管不力,2032年入伙似乎太樂觀,「明日大嶼」計劃不能解決市民短期房屋需求。
十幾年後的事,為了早3個月急就章宣布,將黃遠輝半年內落區百多次的紀錄與汗水抹煞,置整個小組的努力於不顧,情何以堪。我在〈諮詢的意義〉(201887日《明報》)裏寫過,這次是真諮詢還是假諮詢,責任非在小組上,而在政府上。結果特首一錘定音,廢小組武功。
有權貴甚至說「林鄭選錯人了,黃遠輝做事太認真」;又有人認為他是「周永新第二」。就是因為認真,不會得過且過,若民意與政府不合,他究竟會不會為政府扭曲意見,拭目以待。如果報告出來,東大嶼支持度不高,林鄭或要故技重施,找些原因去敗壞他的名聲,如「公共政策之事佢唔識」等,他才真正變成「周永新第二」。
社會賢達願意無償做公職,甚至日曬雨淋企街站,是真心想服務社會。政府這樣對待他們,令他們退隱江湖,非市民之褔。周永新事件已說明,政府做了研究諮詢又棄而不用,無助解決社會大眾對政府政策的意見分歧,反而令政府公信力盡失。
第三,高鐵西九站上月剛剛通車,除超支嚴重外,每日80,100的旅客人次,至今無一日達標。種種事情,引起社會對政府基建工程估算過於樂觀的抨擊。林鄭在一片「大白象」批評聲中,又大興土木,難免令人產生聯想,認為這是另一「大白象」工程。
特首公布的東大嶼計劃,內容之空虛,時間之不當,是一個公務員體制培訓下的高官不應犯下的錯誤。有猜測是配合大灣區規劃,因為等不及,所以必須率先宣布。團結香港基金只是公關公司,政府是執行者,諮詢是走程序、例行公事,無話要與市民共議。不想人懷疑,推銷的細節必須做好。
需要東大嶼填海嗎?
有很多團體表示香港並不需要那麼多土地,這就要看發展的目標是什麼。如果目標是1200公頃,那麼農地、棕地、私人遊樂場,根據「點心紙」所列,加起來已經有900多公頃,要填的海其實很少,沿岸填已經夠。再加上新界新發展區,一個選項已是720公頃。如果目標是2200公頃以上,那麼填海大概是少不免的。但是否要填1700公頃,還得看需求和其他選項的可行性。因此,需要人工島與否,要看目標。當然,去到實質回購土地、交通配套,會有其他考量,但如果是因為這些原因政府認為東大嶼填海更好,必須解釋清楚。
另一個支持填海的原因是,香港由1985年開始每5年填海400多至600多公頃,但20052014年間10年只填了92公頃,土地創造嚴重大落後。若香港是如歐洲一些老化小城一樣,是毋須再增加土地;但香港是搵錢之地,還要繼續發展,政府手上有土地儲備,事情會比較易為。可以想像政府現在缺乏土地、市民住屋需求殷切,手持私人土地的地主議價能力高。到2030年,政府手上有土地儲備,變相削弱政府收回私人土地時地主的議價能力。
為什麼需要填海、為什麼是1700公頃、為什麼是東大嶼?政府尚未給公眾一個有力說法,以上純屬猜測,政府應開誠布公,向市民詳細交代。
東大嶼填海值得做嗎?
一個項目是否值得做,要看內在回報率。但這項目太宏大、時間太長、變數太多,要計及對經濟的貢獻;填海成本又受海沙、工人價格浮動影響,還有超支,其實難以知道是否值得做。但政府是有責任計這條數,與其他選項比較,拿出論據和論述來說服公眾。這些材料至今未見。
超支問題一直困擾香港基建,近來愈發嚴重,納稅人身受其害。如果說5000億元能將整個項目擺平,攤開15年支付,不計折現,每年只是300多億元,看來是可負擔的。但如果計及超支至8000億至1萬億元,甚至有坊間工程師說1.5萬億元,每年就要負擔700億到1000億元。特首說本來每年已經花掉1000多億元起基建,舊基建完成後,新項目只是延續以往每年1000多億元。
若香港經濟繼續向好,當然可以承受;但經濟轉壞,賣地收入及稅收下降,基建的花費又不能不支付,就需要用掉儲備或削減其他項目如醫療、社福、教育的開支(或使其增長較緩慢),每年都有的幾百億「派糖」無了。這不是無機會發生的,亞洲金融風暴後的數年就是經驗。相比基建開支,坊間大力爭取的全民退保,原來一年只比原有制度多約500億元的開支。
獨裁政府的錢向哪裏流,顯示統治者對社會福祉和個人利益的衡量,其中包括統治者的政治經濟觀點,也可能包括其個人欲望,如穩固個人政府地位或日後免被清算等。
無論如何,「明日大嶼」的政策選擇,與林鄭一直強調的解決短期房屋問題的政策目標,並不相符。
 (本文載於 2018年10月16日 《明報》)

2018年9月18日 星期二

談收回土地與私有產權


今次土地大辯論其中一個爭拗點是收回土地還是公私合營。反對收回土地的一大原因,是不尊重私有產權。
產權包括使用權、轉移權及行使產權的權利。本來在盤古初開時,產權是靠覇佔得來,需動用武力和互相認授去保護。有了法例和政府保障,由政府提供武力和懲罰制度,就可以減少私人保護產權的成本。
城市規劃制度下的產權
古代業主擁有一塊地,理論上用來做什麼用途都可以:土地、住宅、工場、前舖後居,大概沒有分得那麼細。後來有了環境、健康、交通、排污、規劃等問題,在私人土地上任意發展可能造成界外效應,影響到其他人,構成社會成本。統治者可能會不高興業主在他的私有土地上興建某些建築物、做某些用途,慢慢就形成土地用途和規劃的制度。
在香港擁有一塊農地,並不擁有土地所有使用權,而只是擁有這塊土地作為農地的使用權,所以買回來才便宜。發展商看中當中發展潛力,才願意用較高價錢購農地。但發展商買的其實仍然是土地作為農地的使用權。土地作為住宅地的使用權,其實無拿過出來賣。
逼人賣地 侵害產權
那麼,政府用農地價錢收回土地其實有沒有侵犯私有產權呢?根據法例,收回土地必須作公共用途。在自由市場裏,任何一個私人單位,只要業主不願意賣,業主是幾多錢都可以不賣的。若政府用《收回土地條例》根據農地用途賠錢,而其實發展商不願意用這個價錢賣,是有侵害私有產權。在保障私產的情况下,發展商可以拒絕。但發展商是因為知道預期可以轉做住宅才不賣;如果農地永遠是農地,可能更低價就已經賣了。
因此,這個期望價格的問題不能解決。有了期望,一定要抬價才肯賣。以前港英政府在處理新界土地時有個工具叫「乙種換地權益書」(Letter B),作為收地的「代幣」,之後Letter B可用來在公開賣地時使用,變相是非原址換地。
政府收地有幾個問題:第一,官僚開價要經很多程序,不及在街市講價般靈活;第二,政府收地要一視同仁,不能在同一次收地開不同呎價給不同賣家;第三,政府補價有既定機制,難以如私人市場自由浮動。這些原因使政府收地困難,當你明碼實價,你在明人在暗,人人都開天索價。
Letter B強勁的地方是將講價過程變成非公開。現在給村民Letter B,再賣給發展商,Letter B的價格視乎與發展商的講價過程。這是自由市場,所以更有效率。Letter B價值也隨市價上升,保存了土地的升值在代幣裏面。當年地產商直頭開着貨車去新界打開喇叭跟村民說「收Letter B!收Letter B!」
政府已不再用Letter B收地。問官員,原因是發覺「好蝕」。用Letter B收地,再用Letter B把土地投回來,由農地變做住宅地的升值其實是Letter B原擁有者袋了,在這個角度政府是蝕了。
在「HK01」與施永青對談,他說這只是「匯率」問題,例如以前是每5平方呎被收回農地可換取2平方呎位於新界的屋地,調整「匯率」就可以解決政府蝕錢的問題。這點我不同意:出售土地的人只關心土地賣多少錢。如上面所說,Letter B只是代幣,如代幣可換到的土地減少,代幣就會貶值。如果「匯率」太差,如201,地主覺得地可賣更多錢,就不肯賣,結果還是談不攏,收購失敗。在私有產權制度下,不付出相應代價是不能收回土地的。
補價機制公平嗎?
為了保障私有產權,不能隨便動用收回土地條例逼人賣地;用住宅地價值收回一個農地使用權又蝕給地主。不能收購農地的使用權,就不能拿同一塊地的住宅使用權出去賣,土地就會卡在那裏沒有發展,失卻效率。
於是就有補地價機制。當想更改土地用途,地政總署帶一班測量師去估算土地作為住宅地的價值,再叫地主補價。補價是在量地那段時期建屋去賣能有20%的邊際利潤。為什麼要保障利潤?因為如果完全無利潤,就會無人肯補,不能發展。補地價機制是讓農地使用權擁有者優先獲得該土地的住宅使用權。
有左翼媒體說很多項目明明賺多過20%,這是因為計價是以測量時那個時期的價格釐定,正如兌外匯也是以兌換日價格計算一樣。及後樓市繼續升,所以才會賺多過20%。如果樓市跌,發展商也要承受賺不足20%的風險,這個角度看是公平的。至於為什麼是20%呢?是政府決定的。200812月前的住宅發展項目是10%,之後提升至20%,但如何決定這個數就不得而知了。這個補價機制的談判其實是相當漫長,十分無效率,但由於香港尊重私有產權,所以唯有如此。
誘發展商及撼動私有產權 二擇其一
結論是,除非願意撼動私有產權制度,否則必須利誘土地擁有者,才會願意賣出產權,發展土地。當年的Letter B因為未來發展潛力所以有價值,其實政府是付出了相應代價買回土地。現在的補價機制,發展商無利可圖就拉倒,及後再申請,再議價。
可見香港發展及解決房屋問題的方法,從來都是讓財團賺多多、市民分少少的模式進行。又要尊重產權,又要有地,唯有「益」發展商,否則大家都輸。填海就「益」工程公司,其實都類同。比起港英時代,有人現在批評制度崩壞,不能監察投標和工程,發展商和工程公司相對受益更大,納稅人蝕很多。
要市民分多一點,便要再重新分配資源,那必然會侵害私有產權。右翼自由主義者會認同收回土地是侵犯私有產權;在自由意志論者(libertarian)眼中,連徵稅都是侵害產權。各種物業稅、資產增值稅、租金管制,都是以降低產權擁有者的利潤作重新分配。本地發展商1970年代才剛進入市場,手上無地,收回土地不關他們事;現在土地囤積多年,據說農地存貨比政府手上土地還要多,當然跟政府撼過。
有人批評政府保障發展商及財團的產權比小市民及小業主多,在政治及經濟的討價還價實力角度看,其實也是意料中事。政府說要填海,是因為填海沒有搞到地主,這也是為何高球場無法收回的原因。但填海是遠水,不能救近火。新加坡立國之初便以《收地法案》(Land Acquisition Act),以貢獻國家為由,向地主「監平監賤」充公土地發展,再建組屋賣給國民,讓大部分國民有千呎房屋居住,並分享做地主的權利。很多評論常說要學新加坡模式,香港政府無膽及無能力動大地主一條毛,實在不用旨意在十年八載內學到新加坡。
(本文載於 2018年9月18日 《明報》)


2018年9月4日 星期二

新居屋增禁售期 意義不大


房委會資助房屋小組研究將新居屋禁售期由5年增加至10年,理據是新居屋折扣由約七成降至約五成,要防止炒樓及為免新居屋太着數,所以要延長禁售期。很多政黨表示支持,甚至有議員及個別小組委員要求永久禁止在私人市場轉售(註1)。有消息說特首對此反應正面(註2)。雖然很多人支持延長禁售期,但是他們的論點站不住腳,延長禁售期其實意義不大。
增禁售期 難打擊炒樓
2007年後發售的居屋,已不設房委會回購,持貨至第三年可於二手未補價市場讓「白居二」(白表居屋第二市場計劃)申請者購買,至第五年可補價後在自由市場出售。現在新居屋的定價機制改變,由過往根據市場定價打折,變成根據申請人入息中位數的可負擔能力定價。在最近一期居屋,根據新計法,定價將由以前通常約七折降至五二折。若樓價繼續上升,申請者入息追不上,這個折扣只會更大。
延長禁售期的支持者提出好幾個原因,一是防止炒樓。但事實上,增加私人市場禁售期是難以防止炒樓的,因為業主在第三年起已可在二手未補價市場中出售。這個二手未補價市場,理論上按市值計價。現時去地產代理睇樓,居屋會有「未補價售價」與「已補價售價」。例如××苑某單位,「售:560萬」,「居二價:350萬」。自由市場價升得愈高,「未補價售價」也會跟着升。所以如果有人買居屋是為了炒樓,在新政策下,是可以繼續在未補價市場炒的。因此,增加私人市場轉售禁售期,不能達到杜絕炒樓的政策目標。
倒轉來看,房委會資助房屋小組主席黃遠輝表示要顧及買家的套現需要,所以不能將禁售期加太長,也是錯的,因為有了二手未補價市場已可套現。
延長禁售期的支持者提出的另一個原因,是公平。我明白一般人、房委會委員、議員都有這種想法:着數多了,自然要在另一方面加大限制,否則不公平。問題是,在現時香港的情况下,資助房屋根本供不應求,只有少數好運的申請者抽到可得資助,其餘合乎資格申請者就得不到任何資助,本來就不公平。20172018年居屋計劃白表中籤率只有2%2.4%,大部分符合資格的人都無法抽中,望門興嘆。買了舊居屋的人可以話為何新居屋折扣較大,他們較小;白表申請者又可以話綠表申請人何以既可抽居屋,又可抽綠置居。在一個本來就不公平的制度,在小處堅持細微的公平,是一件很滑稽的事。
增禁售期意義不大 又降低市場效率
資助房屋折扣降低,本身就會令業主出售的意欲減少,所以增禁售期意義不大。增加禁售期,使房屋流轉更難、效率更低,減少供應,增加空置。
根據現行規定,在私人市場出售資助房屋須補價。資助房屋落成時,出售價於市價的成數,就是業主所得折扣。譬如一個市值500萬元的居屋單位,買家只付350萬元,即打了七折。在私人市場出售,就要按出售時市價補回三成的錢給房委會。
正常情况下,在私人市場要購買一個居住的地方,須付十足市價。所以如果資助房屋業主賣掉房子,只拿回七成價值,他必須自行付出另外三成才可以找到私人市場的類似單位。
將來這個折扣會降到約五成,即是說,業主須自行付出另外五成才可搬出,這樣已經大大降低了轉售的意欲。用一個極端例子:若資助房屋是免費的,根本不會有人賣;即使不住,也會丟空。
另一個看法是,業主一天不賣,一天住在舊居屋,他是付出了七成價錢,但享受到房子十足的使用權,即賺了三成業權的居住價值。在新居屋,他賺的是五成,更加不想搬。
出售的原因,可以是想套現、買一間更大的私樓、獲得現金周轉等等。同樣,折扣愈高,出售意欲愈低。
因此,增加折扣及增加禁售期的效果是二手居屋供應更少,降低市場效率。增加折扣本來令業主更不想賣樓,然後還要再加一大堆令業主賣樓更難的限制,如禁售期,會使更多業主低效率地使用資助房屋,例如丟空。差餉物業估價署沒有統計未補價的資助房屋空置率,不知其普遍性,但將資助房屋丟空的例子,一般人也有聽說過。我認識有人有居屋不住,住在私樓,退休才搬回居屋;也有人私底下說居屋空置了,想找人暗盤租,當然未補價出租,暫時仍是犯法的。
鼓勵市民炒樓還是打擊炒樓
講房屋政策,論政策目標,從來都是問:幫市民置富,還是讓市民安居?
幫市民置富,是讓市民藉着置業,分享城市繁榮、土地升值的成果,希望他們有資產可以運用,以應付人生中各種需要。若是這樣,就必須有辦法讓他們炒樓套現,政策要靈活,貼近私人市場。
讓市民安居,即提供資助讓有需要的市民可租住市價房屋,解決居住問題,毋須擁有業權。外國社區房屋比較少,較多用現金資助非實物模式,較有效率。
如何設定公共房屋政策的各種限制,是體現究竟政府想幫市民「置富」還是「安居」的目標。可是到現在,政府好像還未想清楚這個問題。因為房屋政策路徑依循,難以一時有大改動,造成現在政府資助市民炒樓,但又不想市民炒樓的政策。這個矛盾,看來短期內難以解決。
1:〈黃遠輝預告日後居屋將收緊轉售限制〉,2018718日「香港01
2:〈新居屋禁售期擬五年增至十年〉,2018727日《星島日報》


(本文載於 2018年9月4日 《明報》)

2018年8月21日 星期二

年金少人買 不代表失敗


首批公共年金計劃的總認購額為49.4億元,佔發行量100億元不夠一半。有指市場反應冷淡。原因為何?
首先,始終香港人家庭觀念重,近年「養兒防老」的觀念雖漸減退,但很多長者依然依賴子女照顧。有調查詢問長者主要收入來源,有62.3%表示來自兒子或女兒及其配偶(註)。這個研究為多年前所做,近年退休的部分長者因為資產增值,較富理財經驗,可能可以減少依賴下一代。但看來依賴家庭轉移這個趨勢,仍會持續。
公共年金反應冷淡?
〈年金說〉(2018710日《明報》)一文解釋過子女可以代替正規金融工具處理長壽風險。若養老現金流有子女包底,是以子女對冲長壽風險,就不怕太長命,這些長者沒有意欲買年金。
華人着重跨代轉移,有留下遺產為下一代打算的觀念。年金會燒掉本金,所以並不適合有這個想法的長者。
第二,年金這個產品設計並不符合很多人預期。年金是以放棄流動資金的彈性,換取長壽保障。若怕年老時有突發事件需要大筆金錢,譬如大病,中途贖回年金會罰錢,只能拿回七成。年金派發無跟上通脹,及加息周期將近,令產品吸引力相對降低。
第三,很多人低估了自己的壽命。香港男性平均壽命為81歲,男性在65歲購買100萬元公共年金,若不計算折現率,79歲回本,比平均壽命短兩年。但根據2016年人口生命表,65歲的男性預計平均可活到85歲,而不是81歲,那是因為這些人活到65歲時,已經有同年出生的一部分人過身,拉低了全港平均數。不計已過身的人,他們的平均壽命較81歲高,這點在〈公共年金呃長者錢?〉(2018724日《明報》)已解釋過,所以比平均壽命短命6年的人也能回本。其實,85歲也可以是一個低估,因為這是根據2016年香港人口的估算數字,若加上未來醫學進步的假設,及人類健康生活愈來愈長壽的趨勢,可能實際又會更長壽。當然,未來的事無人知。
第四,大眾對年金產品有一些誤解。很多人不理解年金是低風險工具,回報不能與股票相提並論。買股票基金等投資,如果早於預期過身,會留下金錢,未能在有生之年享受金錢帶來的效用。如果遲遲都未過身,本金「搣搣下」,去到後期就會不夠錢花,影響生活質素。另外,買股票有風險。股票市場有波幅上落,業績不好,公司可以減少派息;萬一遇上金融風暴,股價隨時跌一半。所以比較股票和年金的平均回報,亦要比較風險。
公共年金目標群組不大
年金的目標群組不大,少人買是意料中事,但這不代表年金是失敗。草根階層資金太少,用不着年金;較富裕的長者,不怕不夠錢用。所以年金目標群組可能是有100多萬到幾百萬現金,而且無兒無女的長者。因為年金越遲買,回本機會越細,所以65-69歲這群組買年金的人最多。撇除這個群組入面有能力管理投資的人,剩下人數不多,所以年金少人買。
年金最適合的可能是一直無很多投資經驗,或知道自己投資不濟,不能承受風險,在退休時得到一筆退休金的長者。隨着退休後取回強積金的人愈來愈多,年金可與強積金銜接。
有人提出下期年金應調整金額,使其更抵買。本來年金公司計算年金派發上,在扣除行政費後,已經不打算賺錢,大概是做到收支平衡。要使其更抵買,即是要政府補貼,這就變成福利政策。使公共年金變得更吸引,亦使私營年金失去吸引力,不能與之競爭,阻礙市場運作。有人說公共年金是「益業界」,這是一體兩面:一方面公共年金幫助推廣年金知識,令更多人關注市場的產品;另一方面可能會吸去本來買私營年金或其他儲蓄產品、保險等的資金。
另一個提議是要年金跟上通脹。問題是通脹是系統性風險,跟戰爭天災等一樣,年金公司無辦法對冲。要跟上通脹,即是要納稅人包底吞食部分風險,及以降低每月派發金額來不完全地補償部分承受的風險。這樣使年金更無吸引力。
左翼誤解了年金
姚松炎說政府能操控通脹,所以無理由不為通脹包底。這說法有點匪夷所思。通脹是指商品價格上升。香港是自由市場,大部分商品價格由市場決定,極少由政府直接操控。就算現代貨幣理論指出央行可透過利率升降,引導中長期的通脹,但政府並沒有操控短期價格的靈丹妙藥。更何况香港實行聯繫匯率,利率大致跟美國走,可動用的貨幣政策空間實在非常有限。
左翼說搞年金是為了逃避「全民退保」的責任。過去香港低稅率,只有強積金強制供款,變相香港人自己積穀養老比較多。幫助他們更好地使用資產是政府的方向,年金是其中一種工具。很多國家有公營養老金,同時有公共或私營年金,所以兩者不是替代關係。有沒有全民退保,公共年金還是可以做的。
一個可以自願參加的年金,是信任每個市民可以衡量自己的需要適當決定。搞一個需要供款的全民退保,是認為市民不能妥善運用資產,所以寧願賠上公共政策及財富再分配的低效率,迫使所有人供款。新加坡除了要國民供20%公積金,還強制公積金供滿期後必須買公共年金,國民只可選擇買多還是買少,不可不買,也是沒有給人選擇。沒有證據顯示香港的公共年金最後會演變為強迫購買。對於能力較低或無時間處理這些事的人,有選擇未必是好事。但理論上如資訊流通,將選擇留給擁有資產的人,是最有效率的做法。
註:Chou, K. L., Chi, I., & Chow, N. W.2004. "Sources of income and depression in elderly Hong Kong Chinese: mediating and moderating effects of social support and financial strain." Aging & Mental Health, 83, 212-221.
(本文載於 2018年8月21日 《明報》)

2018年8月7日 星期二

諮詢的意義


土地大辯論進入白熱化階段。近日有行政會議成員出來批評諮詢過程,本來民間團體與政府的對立,演變成建制內部自我撕裂。對於讀公共行政的人來說,怎樣做諮詢是個有趣的議題:首先,這次是「真諮詢」還是「假諮詢」?第二,諮詢方向及議題是否正確?第三,諮詢能否凝聚共識?
真諮詢與假諮詢
我早在今年528now電視台的《時事全方位》便說,今次諮詢是否能真正反映民意,已不是土地供應專責小組(土供組)可以控制的事。就當他們真心希望收集意見、反映民意,政策是否反映民意,得看執行的一方,即政府本身。
諮詢做法可以有三:一是「真諮詢」,市民說什麼,如實反映;二是「假諮詢」,市民說什麼都好,政府意志凌駕人民,說政府的意見就是市民意見,很多民粹政府都是這個套路;三是「不諮詢」,好處是快、果斷,立刻實行。
諮詢不等同民主,不少獨裁政體也有諮詢,有所謂「諮詢式獨裁」。諮詢是一個方式,大家把題目攤出來,在不用利益條件交換、威脅和權力壓迫下嘗試說服其他人某個做法是好的;但是否獨裁,得看最後決策者的做法。民主不一定有諮詢:民主是少數服從多數,不經討論和申述過程的民主可以是完全沒有諮詢的。
我不清楚「假諮詢」和「不諮詢」哪樣較差。「假諮詢」讓民間聲音百花齊放,令大家得到討論空間。萬一不能對結果造成任何影響,也能反映政府的不足,提醒政府修正。「真諮詢」不一定比「不諮詢」好,這要看議題種類,事實上大部分政府決策都不會諮詢。在代議民主政體,四年一度選舉後,很多決定交由執政者處理,選民不服下屆報仇,所以也不會事事諮詢,這樣效率很低。
特首親毁諮詢
香港是獨裁政體,本來就不對「真諮詢」寄予厚望。可是,當大小團體仍繼續舉辦論壇、土供組仍在擺街站,特首林鄭月娥已經先發制人,率先說支持填海。
首先,林太是公務員出身,最叻走程序。雖然大家都知道事情是不會有共識了,但諮詢期9月底才完結,資料分析整合需時,黃遠輝說12月出報告仍太趕急。林太不待程序走完,就話要填海,土供組一干人等,何等尷尬。
第二,填海是長遠發展計劃,要等三五七年,實在不差那三數個月去落實。
第三,諮詢文件裏的填海計劃,除了馬料水外大部分與住屋無關,是創科、基建、數據庫等用地,雙方並無配合。
即便這已經赤裸裸地成了「假諮詢」,我不會說這個諮詢完全無用,最少民間團體好像樂此不疲;市民通過土供組的努力,也好像明白了多一點,可以參與其中。諮詢的過程比結果更有意義。
諮詢公眾什麼
去到應該諮詢哪個議題,行會成員及行內人大發牢騷,他們說黃遠輝領導無方、辦事不力。本來諮詢方向應是:大家想要一個怎樣的香港?一個國際大都會,人才匯聚,走新加坡路線?那便要更多住宅及商業地。工業回流?那便要更多工業地。要有更多休閒設施讓市民透透氣?那就要更多休憩及康樂用地。大眾願景各不同,有人要保留世界一級的郊野公園,這樣在開發土地上會受限;有些人認為經濟發展慢一點不要緊,甚至想閉關鎖港,不介意拿着低微工資悠悠慢活,這是另一種想法。知道了需求,才知道需要幾多土地。現在最少1200公頃土地都是根據需求假設推算,沒有問過市民這些假設對不對。問了市民,可能需要的不是1200公頃,而是1500甚至2000公頃了。
批評者又說:黃遠輝不諮詢大方向,而是諮詢用哪個選項、用哪一塊地發展,觸動了不少利益團體的神經,撥動了地區主義。大家都不願家園旁邊的地被用來建樓,於是紛紛劍指與自己無關的土地。商界就非常不滿討論使高球場受攻擊,變成仇富標誌,陳百祥也要被迫承認可以犧牲一部分發展。強調住屋「貴、細、擠」,令眾人都在搵箭靶,而不是攜手創造美好香港,共識自然更難形成。他們認為如果諮詢的方向做得好,就不會弄致這個田地。
但我想幫黃遠輝辯護一下。根據《香港2030+》時間線,研究土地需求是早在2015年時由專家小組做的,在2018年公布結果,所以2018年的諮詢無理由再回去專家已有答案的題目。所以要歸咎的話,就要早早問,政府何以決定哪部分需要公眾參與、哪部分諮詢專家。
諮詢結果不代表我
除了諮詢方向,諮詢方法也備受批評。有小組成員私底下跟我說,用「點心紙」的方法這樣落區做諮詢,「個腦未生埋」,笑得我揑着肚皮飲水也從口中噴出來。可怕是這個他們反對的方法,明明是這些人自己開會傾出來,然後他們仍在落區,跟市民說着違心的說話。
方法學上,這樣的諮詢使持極端意見的人被動員去參與,中間意見不那麼大的市民參與較少、比重較低,出來的結果也許會偏頗。事實上將眾人的意見疊加有很多方法,不同方法就會得出不同結果,在意見各走極端時諮詢市民的喜好實在意義不大。而且100個人就有101種意見,企圖將不同意見黏合成為「公共意志」,結果是「公共意志」不代表任何人,只有綑綁,沒有共識。
行內人都需要花氣力去了解的經濟、工程、規劃等資訊,竟然妄想市民看了幾塊壁報板就會有明智的答案,又或者一廂情願認為那80頁諮詢文件會有市民花時間看。土供組成員劉振江在電視節目也承認,委員開了10多次會、用了很多個月,才把東西搞明白,一般去街市買菜的市民又會短時間內搞得通嗎?
他們蒐集資料的方法為人詬病,例如反對增加土地供應者,如填不夠1200公頃,意見就會抽起不計,另外處理。雖然我不認同反對者的看法,但龍門擺得出來就要讓人射。小組雖說自己無前設,但有成員利用自己工作的組織和媒體不斷宣揚政府的看法。官員不能說政府無立場但發表個人意見,土供組的人如果要避嫌,其實也不應用自己的機構去幫政府推銷,而是做好推廣諮詢活動、發布信息,及整合意見的角色。

(本文載於 2018年8月7日 《明報》)